26 ноября 2014

Совершенствование контрольно-надзорных функций на примере государственного земельного надзора

Земля имеет особую социальную значимость и, прежде всего, как природный ресурс, как территория и как недвижимость, непрерывно воспроизводящая материальные блага и выполняющая целый ряд других жизненно важных функций. Она является неизменным материальным условием существования человечества. Поэтому выбор правильного пути решения земельного вопроса, становления и развития системы эффективного землепользования и землеустройства особенно важен для России, которая является самым крупным государством в мире по наличию земельных ресурсов.

Здоровье нации, её будущие успехи прямо зависят от того, какое природное наследие мы отставим детям. Несмотря на уникальность и богатство российской природы, её состояние сегодня трудно назвать абсолютно благоприятным.
Актуальность решения земельного вопроса обусловлена, прежде всего тем, что в соответствии с ч. 1 ст. 9 Конституции Российской Федерации земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Земельный вопрос практически на всех этапах исторического развития российского государства был одним из самых актуальных. Веками вокруг него шла ожесточенная борьба, и во все времена он требовал повышенного внимания со стороны государственной власти.

Исследованию правового института земельного надзора долгое время не уделялось должного внимания. Об этом свидетельствует небольшое количество монографий и публикаций.

Вместе с тем тематика земельного надзора и его совершенствования актуальна и сегодня. Как показывает практика, осуществление государственного земельного надзора ориентирует собственников земли на рациональное использование земельных участков, соблюдение установленных законом требований. Привлечение правонарушителей к административной ответственности позволяет восстановить нарушенные права законных владельцев, своевременно вернуть землю в хозяйственный оборот.

Необходимость совершенствования системы земельного надзора является первостепенной задачей и продиктована следующими моментами.

В условиях динамично развивающегося земельного оборота на территории Российской Федерации с каждым годом увеличивается количество различного рода злоупотреблений при совершении сделок с земельными участками, уклонения от оформления или переоформления прав на землю, рационального использования земельных участков, уплаты земельного налога. Аналогичная ситуация складывается и на территории Республики Карелия.
Анализируя статистические показатели государственного земельного надзора, необходимо отметить ежегодное увеличение количества проведенных проверок соблюдения земельного законодательства и количества выявленных нарушений. В сравнении с 2012 годом рост количества проверок на территории Республики Карелия в 2103 году составил 10% при увеличении количества выявленных нарушений земельного законодательства на 27%.
Немаловажной проблемой остается устраняемость выявленных нарушений. Так в 2013 году на территории Республики Карелия было устранено только лишь 42% выявленных нарушений, то есть меньше половины. При этом зачастую виновные лица в нарушении земельного законодательства предпочитают платить административный штраф, не устраняя допущенное нарушение. Необходимо отметить, что доля таких нарушителей ежегодно увеличивается. Отчасти это связано с тем, что размеры административных штрафов за нарушения земельного законодательства просто напросто несопоставимы со стоимостью работ по устранению нарушений земельного законодательства, суммой арендной платы при оформлении надлежащим образом документов на земельный участок, стоимостью полученной (упущенной) выгоды и т.д. Не действует функция правомерного стимулирования поведения, система контроля не работает.

Неэффективен на сегодня и механизм планирования контрольно-надзорных мероприятий. Так согласно действующему законодательству основанием для проведения внеплановых проверок являются заявления граждан и юридических лиц, чьи права нарушаются. При этом Федеральным законом от 26 декабря 2008 года     № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» установлен исчерпывающий перечень оснований для проведения внеплановых проверок в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, который практически исключает возможность проведения внеплановой проверки в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей по заявлениям граждан и юридических лиц о нарушениях земельного законодательства, если они не содержат информации, подпадающей под требования статьи 10 вышеуказанного Федерального закона. В соответствии с нормами этого же закона проведение плановых проверок возможно не чаще, чем раз в три года, при этом план составляется на следующий год и обязательно согласовывается с прокуратурой. Получается если о нарушениях стало известно сегодня – их можно будет проверить только в следующем году при условии, что органы прокуратуры согласуют проведение контрольно-надзорных мероприятий. Вместе с тем, через год последствия данных нарушений могут быть куда серьезнее. Необходимо совершенствовать систему контрольно-надзорных мероприятий.
При этом необходим комплексный подход к совершенствованию системы государственного земельного надзора, включающий в себя повышение эффективности проведения проверок, дифференцированный расчет штрафов, разграничение полномочий инспекторов по земельному надзору различных ведомств и т.д. Для повышения эффективности государственного земельного надзора необходимо более широко освещать и распространять положительный опыт других зарубежных стран в области охраны земель и экологии.

В этой связи необходимо отметить, что ряд мер по совершенствованию государственного земельного надзора уже реализуются. Так, например, 03 февраля 2014 года подписан Федеральный закон №6-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях», который вступил в силу 15.02.2014 г.

Указанным законом, в том числе внесены изменения в часть 1.1 статьи 8.8. Так с 15.02.2014 г. санкция по данной статье будет предусматривать наложение административного штрафа на граждан в размере от 0,3 до 0,5 процента кадастровой стоимости земельного участка, являющегося предметом административного правонарушения, но не менее трех тысяч рублей; на должностных лиц – от 0, 5 до 1,5 процента кадастровой стоимости земельного участка, являющегося предметом административного правонарушения, но не менее пятидесяти тысяч рублей; на юридических лиц – от 2 до 10 процентов кадастровой стоимости земельного участка, являющегося предметом административного правонарушения, но не менее двухсот тысяч рублей.

Нетрудно подсчитать, что в соответствии с данным законом если площадь участка, являющегося предметом административного правонарушения, будет исчисляться гектарами, то размер административного штрафа будет составлять сотни тысяч рублей. По крайней мере, это существенный стимул, позволяющий нарушителям задуматься о совершении противоправных действий.
В целях повышения эффективности земельного надзора назрела необходимость принятия федерального закона регулирующего именно порядок надзора за охраной и использованием земель. Если общественные отношения, возникающие в области государственного надзора за охраной и использованием земель, будут урегулированы федеральным законом, то критерием оценки в этом случае будет их особая значимость, актуальность для жизни государства и общества.

Несмотря на то, что Положение о государственном земельном надзоре более полно и детально закрепляет порядок организации государственного надзора за охраной и использованием земель в Российской Федерации, данный правовой институт, в целях повышения эффективности земельного надзора, должен регулироваться федеральным законом.

Закон, как известно, характеризуется наиболее широким кругом первоначальных норм, и служит юридической базой для нормотворческой деятельности всех государственных органов. Он принимается по определенной Конституцией Российской Федерации законодательной процедуре, что способствует более углубленному изучению и правильному решению поставленных перед ним задач.

И самое главное, закон, регулируя наиболее важные основополагающие  общественные отношения, наиболее устойчив и стабилен, подвергается изменению, дополнению или отмене в исключительных случаях.

В этой связи нельзя необходимо отметить, что с 01.01.2015 г. вступает в силу Федеральный закон №234-ФЗ от 21.07.2014 г. «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». Указанным законом вносятся существенные изменения в Земельный кодекс Российской Федерации, в частности  в статью 71 «Государственный земельный надзор». В соответствии с указанными изменениями законодателем на уровне Земельного кодекса Российской Федерации регулируется порядок надзора за охраной и использованием земель, особенности его организации и проведения проверок соблюдения требований земельного законодательства. Помимо этого закрепляется и новая административная процедура, проводимая органами государственного земельного надзора, а именно административное обследование объектов земельных отношений – земельных участков, что позволит органам государственного земельного надзора пресекать возможные нарушения земельного законодательства на стадии получения и изучения информации,  содержащейся в государственных и муниципальных информационных системах, открытых и общедоступных информационных ресурсах, архивных фондах, информации, полученной в ходе осуществления государственного мониторинга земель, документов, подготовленных в результате проведения землеустройства, информации, полученной дистанционными методами (дистанционное зондирование (в том числе аэрокосмическая съемка, аэрофотосъемка), результаты почвенного, агрохимического, фитосанитарного, эколого-токсикологического обследований) и другими методами.

Такой подход наиболее полно отразит и всесторонне определит особенности законодательного регулирования государственного земельного надзора.